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    完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系

    2023年11月,中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)意見》等重要文件。習(xí)近平總書記在主持會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào):“生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系中具有基礎(chǔ)性作用,要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、完善制度體系,以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo),推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控?!边@一重要論述,為完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系、加強(qiáng)新時(shí)代生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作指明了前進(jìn)方向,提供了根本遵循。

    1.生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度不斷健全

    生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo),實(shí)施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控的環(huán)境管理制度,為發(fā)展“明底線”“劃邊框”,在生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系中具有基礎(chǔ)性作用。在具體制度設(shè)計(jì)層面,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控包括生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線三條紅線,并根據(jù)各區(qū)域不同生態(tài)環(huán)境特征,結(jié)合各種環(huán)境要素的保護(hù)需要,劃分優(yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)管控和一般管控三類生態(tài)環(huán)境管控單元,制定差異化的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。

    根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際需要,我國(guó)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的制度形成經(jīng)歷了不斷更新升級(jí)、日臻完善的過(guò)程,具有深厚的歷史底蘊(yùn)。

    早在20世紀(jì)90年代,我國(guó)就已開始探索環(huán)境分區(qū)治理,針對(duì)地表水、大氣和噪聲等單一環(huán)境要素設(shè)立了不同的環(huán)境功能區(qū)劃。步入21世紀(jì),我國(guó)環(huán)境治理模式開始由單一環(huán)境要素治理轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)綜合治理,先后設(shè)立國(guó)家環(huán)境功能區(qū)劃和主體功能區(qū)劃。2011年10月,《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》提出,“劃定生態(tài)紅線,對(duì)各類主體功能區(qū)分別制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策”。

    黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,我國(guó)開始制定更為系統(tǒng)全面的生態(tài)環(huán)境分區(qū)治理方案。2015年,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出,“樹立底線思維,設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線,將各類開發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)”。2017年5月,習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào),“加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三大紅線”。

    2018年5月,習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出,“要加快劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線三條紅線”。同年6月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》明確提出,“省級(jí)黨委和政府加快確定生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線,制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單”。至此,以“三線一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系基本成型。至2021年年底,全國(guó)省、市兩級(jí)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案已經(jīng)由地方黨委政府發(fā)布,共劃分了4萬(wàn)多個(gè)環(huán)境管控單元,初步建立起較為精細(xì)化的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。

    2021年11月,生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)意見(試行)》,其中提出,到2025年,“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)體系、政策管理體系較為完善,數(shù)據(jù)共享與應(yīng)用系統(tǒng)服務(wù)效能顯著提升,應(yīng)用領(lǐng)域不斷拓展,應(yīng)用機(jī)制更加有效,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。2022年起,全國(guó)各地基于已經(jīng)劃定的環(huán)境管控單元成果,通過(guò)推動(dòng)上線生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控?cái)?shù)字化成果查詢平臺(tái)、發(fā)布生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控落地應(yīng)用典型案例等方式,積極探索生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在生態(tài)環(huán)境精細(xì)化管理中的實(shí)際應(yīng)用。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控應(yīng)繼續(xù)從地方實(shí)踐中吸取優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn),細(xì)化規(guī)定應(yīng)用要求,加強(qiáng)數(shù)字化建設(shè),在宏觀綜合決策、生態(tài)環(huán)境治理效能提升、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

    2.深化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控具有重大意義

    生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是中國(guó)特色社會(huì)主義制度下堅(jiān)持綠色發(fā)展理念的成功實(shí)踐,是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重大制度創(chuàng)新。

    生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是新時(shí)代貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的積極實(shí)踐。系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法,堅(jiān)持系統(tǒng)觀念為我們?nèi)嫱七M(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)、加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供了方法論指引。黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央從解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題入手,注重點(diǎn)面結(jié)合、標(biāo)本兼治,實(shí)現(xiàn)由重點(diǎn)整治到系統(tǒng)治理的重大轉(zhuǎn)變,引領(lǐng)美麗中國(guó)建設(shè)邁出重大步伐。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,對(duì)突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題采取有力措施,同時(shí)強(qiáng)化目標(biāo)協(xié)同、多污染物控制協(xié)同、部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政策協(xié)同,不斷增強(qiáng)各項(xiàng)工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。系統(tǒng)觀念具有兩個(gè)基本面向:一是整體性,強(qiáng)調(diào)從全局看待問(wèn)題,全面識(shí)別問(wèn)題及各類關(guān)系;二是協(xié)同性,強(qiáng)調(diào)在處理問(wèn)題時(shí)要尊重事物本身的客觀規(guī)律與運(yùn)行方式,動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)各部分之間的協(xié)同關(guān)系。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度深刻體現(xiàn)了系統(tǒng)觀念。在整體性方面,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控不以單一的環(huán)境要素作為管理對(duì)象,而是按照空間劃分多層級(jí)的環(huán)境管控單元,將處于同一空間的所有環(huán)境要素整體納入、整體考量、整體治理。在系統(tǒng)性方面,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在功能定位上可以銜接包括國(guó)土空間規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整等與空間關(guān)聯(lián)緊密的多項(xiàng)制度或具體工作,能夠在系統(tǒng)層面優(yōu)化生態(tài)環(huán)境治理效率,增強(qiáng)制度間的關(guān)聯(lián)與耦合。

    生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)實(shí)保證。在2023年7月召開的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上,習(xí)近平總書記深刻闡述了新征程上推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)需要處理好的重大關(guān)系,系統(tǒng)部署了全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)和重大舉措,為進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了方向指引和根本遵循。完成全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù),前提是清晰透徹了解我國(guó)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)狀況,推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控,有利于摸清我國(guó)生態(tài)環(huán)境家底。在劃定“三條紅線”的過(guò)程中,完成了區(qū)分重要生態(tài)空間、盤點(diǎn)各環(huán)境要素保護(hù)現(xiàn)狀和確定資源利用上線的工作;在編制生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的過(guò)程中,完成了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的分配工作。這些工作最終的核心產(chǎn)出成果包括一張覆蓋全域且要素齊全的區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)底圖、一套分區(qū)分級(jí)的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單和一個(gè)服務(wù)于多重主體的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)?;谏鷳B(tài)環(huán)境分區(qū)管控的成果,我國(guó)可以實(shí)現(xiàn)多部門共用一套底層數(shù)據(jù)開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作,能夠有效避免各職能部門履職期間出現(xiàn)底數(shù)不一致、標(biāo)準(zhǔn)不一致、管理不一致、同步不一致等數(shù)據(jù)壁壘的問(wèn)題,提升職能部門間協(xié)調(diào)配合能力。

    生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是提升我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要抓手。習(xí)近平總書記指出,“深化人工智能等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用,構(gòu)建美麗中國(guó)數(shù)字化治理體系,建設(shè)綠色智慧的數(shù)字生態(tài)文明”。數(shù)字生態(tài)文明建設(shè)要求將大數(shù)據(jù)和人工智能等先進(jìn)數(shù)字技術(shù)與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合,旨在提升我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平,實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的科學(xué)化、精細(xì)化和智能化,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是實(shí)現(xiàn)這一要求的重要抓手。其一,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控通過(guò)引入遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)等數(shù)字技術(shù)和信息化手段,使得生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警和治理更為精準(zhǔn)和高效。通過(guò)大數(shù)據(jù)分析、人工智能研判,相關(guān)職能部門能夠更為迅速地發(fā)現(xiàn)并應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。其二,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的不斷加強(qiáng)與完善有利于促進(jìn)科技創(chuàng)新在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)用,從而推動(dòng)更多環(huán)保技術(shù)的研發(fā)和實(shí)踐,有助于提高生態(tài)環(huán)境治理的技術(shù)水平和科技含量,實(shí)現(xiàn)先進(jìn)技術(shù)的持續(xù)賦能。其三,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控產(chǎn)出的數(shù)字化成果查詢平臺(tái)面向公眾開放,有助于提高生態(tài)環(huán)境信息的透明度,讓公眾有渠道理解和參與生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程,營(yíng)造全民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良好社會(huì)氛圍。

    生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是維護(hù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境安全的有力保障。生態(tài)環(huán)境安全是國(guó)家安全體系的重要組成部分,防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的必然要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“要有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”“要把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入常態(tài)化管理,系統(tǒng)構(gòu)建全過(guò)程、多層級(jí)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系”。黨的二十大報(bào)告明確指出,“嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控堅(jiān)持運(yùn)用底線思維,強(qiáng)化精準(zhǔn)思維,進(jìn)一步筑牢我國(guó)生態(tài)環(huán)境安全屏障。一方面,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控確定的“三條紅線”通過(guò)明確國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全的底線和生命線,以確定性的制度應(yīng)對(duì)不確定性的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。另一方面,我國(guó)幅員遼闊,各地生態(tài)環(huán)境本底和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在顯著差異,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求各地結(jié)合實(shí)際情況識(shí)別生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),編制具有地方特色的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單,因地制宜實(shí)現(xiàn)精細(xì)化生態(tài)環(huán)境治理。

    3.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的三個(gè)著力點(diǎn)

    習(xí)近平總書記指出,“制度總是需要不斷完善,因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸”。在我國(guó)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度建設(shè)取得階段性成果的當(dāng)下,應(yīng)當(dāng)從明確法律地位、強(qiáng)化制度銜接和實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控三個(gè)方面持續(xù)完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控建設(shè)。

    明確法律地位。現(xiàn)有的構(gòu)成生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度體系的法律文件大多為效力層級(jí)較低的規(guī)范性文件,地方立法一般僅對(duì)其作原則性規(guī)定,強(qiáng)制力較低。因此,應(yīng)從國(guó)家立法和地方立法兩個(gè)層面完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控法律體系。在國(guó)家立法層面,應(yīng)持續(xù)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控細(xì)致全面納入相關(guān)法律法規(guī)的修訂工作,在各部門法內(nèi)明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的法律地位。在地方立法層面,應(yīng)積極推動(dòng)全國(guó)各地的地方立法吸收生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控,并在立法文本中落實(shí)地方各級(jí)黨委和政府的主體責(zé)任,規(guī)定違法情形、執(zhí)法程序和處罰方式,強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的法律硬約束力。

    強(qiáng)化制度銜接。應(yīng)將各項(xiàng)制度順暢銜接,建立各有側(cè)重、互為補(bǔ)充的制度體系。一方面,加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控重在微觀層面“管行為”,側(cè)重保護(hù);國(guó)土空間規(guī)劃重在宏觀層面“定格局”,側(cè)重發(fā)展。二者的銜接要堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先”原則,通過(guò)出臺(tái)管理辦法、管理?xiàng)l例等形式進(jìn)一步優(yōu)化細(xì)化銜接工作。另一方面,加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的銜接。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控源頭預(yù)防功能的延伸,應(yīng)當(dāng)將二者相符性作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的前置條件,發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等方面的輔助決策作用,嚴(yán)格把好環(huán)境準(zhǔn)入門檻。

    實(shí)現(xiàn)差異化精準(zhǔn)管控。首先,各級(jí)政府和行政主管部門要基于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的產(chǎn)出成果,建立問(wèn)題導(dǎo)向下“源頭防范問(wèn)題—及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—精準(zhǔn)識(shí)別問(wèn)題—周全制定策略—高效解決問(wèn)題”的工作流程,預(yù)防發(fā)生生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,快速有效解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。其次,針對(duì)區(qū)域性、流域性的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,相關(guān)政府和行政主管部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制定管控策略,做到環(huán)境管控單元級(jí)別劃定統(tǒng)一、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單編制統(tǒng)一,在明確各自管轄范圍和主體責(zé)任的同時(shí),制定跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決方案。再次,各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合生態(tài)環(huán)境狀況的變化和社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)規(guī)劃的調(diào)整,對(duì)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的區(qū)域劃定進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。最后,讓生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的成果服務(wù)于國(guó)家和地方重大戰(zhàn)略實(shí)施,找準(zhǔn)保護(hù)與發(fā)展的平衡點(diǎn),對(duì)各類符合要求的開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)加以科學(xué)指導(dǎo),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。


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